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南苏丹的和平进程与国际社会的作用（二）
作者简介：
勒本·内尔森·莫洛（Leben Nelson Moro），南苏丹朱巴大学（University of Juba）和平与发展研究中心执行主任、副教授。译者简介：
沈晓雷，中国社会科学院西亚非洲研究所助理研究员（北京100007）。
关 键 词：国内冲突 南苏丹和平进程 美国 中国 伊加特
国际社会推进南苏丹和平进程的举措及影响
在当前情况下，南苏丹的和平进程需要国际社会的推动，除非洲地区内部的地区组织之外，来自外部的推动南苏丹和安问题解决的力量主要包括以下三方面：
（一）西方大国
美国官员对南苏丹在2013年12月重启战火非常恼火，对此他们曾讨论要对南苏丹的那些破坏和平努力和加剧暴力冲突的人、机构或部门进行有针对性的制裁。这反映了美国领导人，尤其是奥巴马总统对基尔总统和马沙尔的失望至极。与此同时，英国及其他欧盟各国也威胁要对南苏丹进行制裁，希望以此推动该国的和平进程。例如，在2014年3月，西方国家对南苏丹的交战双方就提出了严重警告。美国、英国、挪威和欧盟在一份联合声明中表示：“如果（南苏丹）政府或任何其他方面试图破坏和平进程和拒绝伊加特各成员国领导人（的调停），他们将承担严重的后果。”这一威胁或许有助于规劝交战双方重新回到谈判桌，但他们之间的战争并没有完全停止。
为了兑现其制裁的承诺，2014年5月，美国不断以违反停火协议和践踏人权为名，对交战双方的指挥官展开制裁。此外，美国还承诺将会对更多的人进行制裁。欧盟随后也开始采取制裁行动。叛军方面被欧盟制裁的人是已经登上美国制裁名单的指挥官彼得·加戴特（Peter Gadet）将军。政府方面遭到制裁的是桑蒂诺·邓（Santino Deng）将军。这些遭受制裁的将军被禁止前往所有欧盟国家，他们在欧盟各国的资产也被冻结。南苏丹外交部发言人马文·马克尔·阿里克（Mawien Makol Arik）大使表示，制裁是一个“没有必要且不公平的决定”。事实上，制裁并没有给双方造成重大损失，它可能只是为了警告双方西方国家将会采取进一步严厉的措施。
2014年5月2日，美国国务卿约翰·克里访问朱巴，并与基尔总统举行了会谈。基尔总统向克里承诺将与马沙尔举行面对面的会谈。克里还威胁马沙尔说，如果他拒绝与基尔总统会面，“后果将会非常严重”。显而易见，克里的警告发挥了作用，基尔总统与马沙尔于同月在亚的斯亚贝巴举行了会谈。
这两位领导人在会谈中对一些关键性问题争执不下，其中争议之一是与政府军并肩战斗的乌干达军队是否应该撤出南苏丹问题。伊加特各成员国在该问题上也存在分歧。埃塞俄比亚和苏丹希望乌干达军队撤离南苏丹。当然，叛军也坚决反对乌干达军队继续留驻南苏丹。但基尔总统是在乌干达军队的帮助下才保住了政权，因此他非常渴望它们能继续留在南苏丹，直到他的军队有能力单独与叛军作战为止。在2014年7月的独立日庆典上，他直言道：“在我们感觉我们的机构足以应对任何攻击之前”，乌干达军队不会离开南苏丹。
在和平进程缓慢推进的过程中，南苏丹的人道主义状况进一步恶化。为了缓解这种局面，挪威主办了一次捐助者会议，希望借此为改善南苏丹的人道主义问题筹集资金。与会者共同承诺提供6亿美元的资金，但这远没有达到南苏丹预期的额度。美国等西方国家做出了慷慨的承诺。美国此前已经捐助了大量的资金，如前所述，美国是向南苏丹提供人道主义援助最多的国家。
（二）中国
有趣的是，中国虽然在南苏丹进行了巨额投资，但并没有参加挪威捐助者会议，而是在南苏丹采取了与西方国家不同的举措。2014年5月28日，中国驻南苏丹大使马强与南苏丹特派团时任团长希尔德·约翰逊（Hilde Johnson）共同创办了一个新的平民保护所。该平民保护所是由中国石油天然气集团公司出资兴建的，拟在南苏丹特派团的保护下为南苏丹国内流离失所的平民提供庇护。此外，南苏丹特派团还宣布中国将向南苏丹派遣一个营约850名军人加入特派团。这是中国第一次派遣维和部队参加特派团。在此之前，中国只派遣过后勤人员和援助人员，而从未派遣过能够参加战斗的维和人员。
在南苏丹重启战事后，与西方国家切断发展援助做法不同，中国仍然在南苏丹做了一些致力于当地发展方面的工作。例如，在2014年7月，基尔总统启动了朱巴机场改扩建一期项目，由中国港湾工程有限责任公司（下文简称“中国港湾”）承担施工任务。据报道，基尔总统在开工仪式上表示“一个国家的形象可以通过它的国际机场看得出来，因此如果我们将目前的朱巴机场称为国际机场的话，人们肯定会笑话我们。”与此同时，中国港湾向南苏丹政府捐赠了10万公斤大米和5 000公升食用油。
中国在南苏丹的和平进程中发挥了积极作用。中国的非洲事务特别代表一直在奉劝双方停止战争。中国为此还与南苏丹和平进程主导方伊加特保持了密切合作。由于中国与苏丹政府的双边关系比较紧密，而苏丹政府被认为在援助叛军，因此中国在南苏丹和平进程中的作用尤为关键。中国在2016年上半年又宣布向南苏丹提供价值189.94万美元的援助物资（帐篷、蚊帐、毛毯和越野汽车）。
尽管有些南苏丹人对中国人在南苏丹和安问题上的努力并不完全满意，但事实上，中国确实为之做了很多事情，而且还付出了一定的代价，这其中包括在2016年7月朱巴的战乱中牺牲了两名中国维和人员。李磊和杨树朋两位军人在位于朱巴杰贝尔地区的联合国营地执行任务时，乘坐的装甲车被一枚炮弹击中，他们因此而牺牲。他们的5名战友也在袭击中受伤。中国驻南苏丹马强大使表示，中国还将继续向南苏丹和平与安全提供支持。
（三）联合国
南苏丹在2011年独立后，联合国驻苏丹特派团改名为南苏丹特派团，尽管其职责范围发生了改变，但仍然继续在南苏丹执行任务。特派团现在的职责主要是协助贯彻落实《解决南苏丹冲突协议》和保护平民。然而，执行保护任务是一项充满危险的任务。例如在2013年12月，其中一个营地被武装分子攻占，包括维和人员在内的许多人惨遭杀害。此外，南苏丹特派团与南苏丹政府的关系也降到了冰点，基尔总统指责特派团犹如一个“平行”政府，而且还在支持叛军。基尔总统的话音刚落，便发生了针对南苏丹特派团，尤其是其团长希尔德·约翰逊的示威游行。游行者高喊口号，要求希尔德·约翰逊离开南苏丹。2014年1月22日，总统发言人阿特尼·维克·阿特尼（Ateny Wek Ateny）指责南苏丹特派团“在其位于朱巴的军营中收留忠于前副总统马沙尔的叛军”。南苏丹特派团否认了这一指责。
当南苏丹的安全部门在湖泊州发现由南苏丹特派团护送但贴错了标签的军事装备后，南苏丹特派团与政府关系进一步恶化。一些人就此得出结论说这些武器是要运送给联合州的叛军，但南苏丹特派团断然否认了这种说法。联合国维和行动部随后派遣了一个小组调查此事。南苏丹特派团此前已就运送武器进行了道歉，且表示这些武器是要交给加纳的维和部队使用。他们之所以从陆上而非空中运输，是因为他们与南苏丹政府签署了协议。然而，南苏丹政府似乎利用了这一错误来策划针对南苏丹特派团及其团长的示威游行。这也令国际社会援助方不快，毕竟联合国驻南苏丹特派团在保护那些前往其营地避难的平民中发挥了关键性的作用。
在美国国务卿约翰·克里访问朱巴之后，联合国秘书长潘基文为推动《解决南苏丹冲突协议》能够不折不扣且迅速地得到执行，也对朱巴进行了访问。在访问期间，潘基文表示毫无保留地支持处于南苏丹政府巨大压力之下的特派团团长希尔德·约翰逊。2014年5月27日，联合国安理会将特派团的任期从7月延长到11月30日，并规定它的首要任务是保护平民。当时，约有9万人在联合国位于南苏丹的营地中避难。
以权力分享实现南苏丹持久和平及大国的作用
在非洲大陆，权力分享是解决政府与反政府武装之间暴力冲突的一种较为流行的方式。在大国或国际组织，如美国和联合国安理会的规劝或压力下，政府一方的领导人会与其敌人分享职位、携手合作并最终举行选举，以期实现持久的和平。许多非洲国家，其中包括津巴布韦、肯尼亚和原苏丹，都尝试了这一解决暴力冲突的方式，但由此所导致的结果却大不相同。以津巴布韦为例，普通民众在罗伯特·穆加贝政权与反对党进行权力分享之后，并没有获得真正的和平与安全。
2005年，奥马尔·巴希尔政府与约翰·加朗所领导的苏丹人民解放运动在权力与财富分享的基础上签署了《全面和平协议》，但该协议最终导致原苏丹一分为二。为解决南苏丹当前的暴力冲突，伊加特也采取了同样的方法。与《全面和平协议》相类似，《解决南苏丹冲突协议》也是政府与叛军之间就权力分享所做出的政治安排。根据该协议，南苏丹的交战双方将在三年的过渡期内分享权力，并借此而举行大选和实现持久的和平与安全。然而，迄今为止，《解决南苏丹冲突协议》的实施并没有带来永久停火这一实现和平的首要条件。由于叛军一方的签署者马沙尔被迫逃往喀土穆避难，南苏丹的部分地区重燃战火并因此而导致许多人流离失所，如此一来，该协议能否创造持久的和平与安全，也就成了未知数。
权力分享协议的贯彻实施需要拥有影响力的外部力量对各方施加一定的压力。当然，最强大的国家通常能够对非洲弱小的国家施加最大的影响。作为在联合国安理会拥有否决权的超级大国，美国能够对许多国家施加最大的影响。作为另外一个拥有否决权的大国，中国也能凭借其经济实力而对许多国家产生重要的影响。然而，能否有效地利用这些影响来迫使各方真正实现和平，则是另外一个问题了。
中国采取了截然不同的政策，这一政策在许多方面都与美国的政策大相径庭。中国认为，尽管它与一些国家休戚与共，但应“秉持不附加任何政治条件、不干涉别国内政、不强人所难的原则”。中国希望通过共同努力来确保所有国家的和平与安全。中国外交部在将这一政策应用到非洲的时候，表述为：“在充分尊重非洲意愿、不干涉内政、恪守国际关系基本准则基础上，为维护和促进非洲和平与安全发挥建设性作用……加强同非洲地区组织和非洲国家在和平与安全事务上的对话与磋商，坚持以发展促和平、以和平谋发展。”
中国政府确实在真诚地践行以发展促和平的理念，最明显的例子是其长期以来一直积极推动非洲大陆的发展。在促进非洲发展的过程中，中国也付出了一些代价，但这并没有阻碍其为非洲的发展而采取进一步的行动。例如，中国在20世纪70年代为修建连接坦桑尼亚与赞比亚的坦赞铁路而耗费了大量资金并有许多人为此而牺牲。中国共有5万多名工程技术人员参与修建铁路，其中60多人为此献出了生命。
有些时候，大国谋求和平与安全的方式不同，导致国际组织尤其是联合国安理会无法应对非洲国家的一些危机。例如，没有任何国家甚或联合国安理会对1994年发生在卢旺达的种族大屠杀进行干涉。而当时在联合国安理会拥有否决权的法国，则完全站在了犯下这一罪行的卢旺达政府的一边。
因干涉他国内政并带来灾难性后果而遭到指责后，美国似乎希望与非洲区域组织和联合国携手解决冲突。非洲区域组织的影响日益扩大表明，非洲各国政府越来越希望采用非洲的方式来解决非洲的问题，而这正是中国所倡导的理念。然而，从现实情况看，非洲区域组织的表现或能力受到了诸多因素的阻碍。其一，它们严重依赖于国际援助，这是因为区域组织通常缺乏“资源、设备而无法提供关键的服务”。其次，这些区域组织经常会在内部产生分歧，因而非洲各国常会就具体问题出现意见不一的情况。就南苏丹当前的冲突而言，美国正在依靠地区组织和联合国安理会来结束冲突，并因此与中国进行了紧密的合作。
《解决南苏丹冲突协议》是在伊加特的调解下，为结束南苏丹自2013年12月开始的内战双方签署的协议。但是从很大程度上来说，由于其某些成员国之间经常存在分歧，伊加特没有能力也不愿意向交战双方施加足够的压力，这也是南苏丹的和平进程无法给平民百姓真正带来和平与安全的重要原因。2015年8月，南苏丹基尔总统与反政府武装——苏丹人民解放运动领导人马沙尔在国际社会的巨大压力下，签署了《解决南苏丹冲突协议》。正如卡塞贾·阿普里（Kasaija Apuuli）所言，该协议虽在伊加特的协调下得以实施，但由于伊加特缺乏对双方的影响力而难获成功。事实上，有些国家尤其是乌干达和苏丹具备一定的影响力，但由于它们各自支持交战一方，因而似乎不愿意利用这些影响力来推动协议的落实。从某种程度上来说，上述两国对交战双方的支持已经导致南苏丹和平进程更加复杂，因为它们感觉到自己已身心疲惫而无法全力去推动结束战争与实现和平。
由此，和平进程的失败并非完全出乎人们的意料。由于从乌干达的穆塞韦尼总统那里获得了军事及其他方面的援助，基尔总统是在联合国安理会和美国的威压下才不情愿地签署《解决南苏丹冲突协议》的。此外，在签署协议的时候，他还增加了一些保留条款。由于无法确保自己的安全，马沙尔迟迟不愿返回朱巴，在国际社会的强大压力下，才就任成立的民族团结过渡政府的第一副总统。当2016年7月在总统府外再次燃起战火后，这一政治安排就此寿终正寝。马沙尔宣称忠于总统的军队试图暗杀他，而且解除他的第一副总统职务也是违法的。
当前的冲突已经给南苏丹造成了重大的损失，成千上万的人遭到杀害或被迫流离失所。如果国际社会无法提供更多的人道主义援助，将会有上百万人遭遇饥荒。南苏丹经济的继续恶化进一步加重了该国的人道主义危机。由于石油这一国民经济支柱产业持续遭受暴力冲突的负面影响，而且全球油价一路走低，南苏丹的发展前景不容乐观。在无法实现和平的情况下，南苏丹的经济形势只能是越来越糟糕。
