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南苏丹的和平进程与国际社会的作用（一）
作者简介：
勒本·内尔森·莫洛（Leben Nelson Moro），南苏丹朱巴大学（University of Juba）和平与发展研究中心执行主任、副教授。译者简介：
沈晓雷，中国社会科学院西亚非洲研究所助理研究员（北京100007）。
关 键 词：国内冲突 南苏丹和平进程 美国 中国 伊加特
南苏丹自2011年7月独立以来，国内暴力冲突频发。南苏丹政府无力自主化解冲突，有些领导人，尤其是南苏丹政府的领导人认为，有可能通过军事途径来解决问题，这也是他们不断违反停火协议的原因。在这种情况下，地区和世界大国乃至国际组织也没能促使政府与反政府力量有效履行2015年签署的《解决南苏丹冲突协议》。2016年7月，忠于基尔总统的军队与支持前副总统马沙尔的军队在首都朱巴交火，南苏丹由此爆发新一轮的国内暴力冲突。毫无疑问，南苏丹的独立还没有产生南苏丹人所期待的结果。回想南苏丹独立当天，当全新的国旗在埋葬着已故领导人约翰·加朗·德·马比奥尔（John Garang de Mabior）博士的朱巴自由广场冉冉升起的时候，南苏丹人流下了喜悦的泪水，因为这标志着他们终于从原苏丹成功分离而获独立。然而，令人难过的是，没过多久，这种喜悦的泪水就变成了痛苦的泪水，因为这个新生的国家再次陷入了暴力冲突之中。由此看来，反抗以原苏丹政府为目标的战争并没有因为新生政权的诞生而终结，与之相反，这一战争遗产在南苏丹持续的暴力与暴政中死灰复燃，南苏丹普通民众并未真正生活在和平与安全的环境之中。
基于南苏丹当下内战频仍的情势，本文将据此梳理外部力量协调下南苏丹的和平进程，探究外部世界（重点是世界和地区大国及联合国）在调解当前南苏丹冲突问题与推进和平进程采取的举措和发挥的作用，讨论国家实现战后持久和平的必由之路——权力分享问题。
外部协调下的南苏丹和平进程
来自国际社会和地区大国的压力一直是影响南苏丹和平进程的重要因素之一。有些时候，世界大国会借助联合国这一国际机构来推动各方停火及维持和平与安全。包括非洲联盟和东非政府间发展组织（以下简称“伊加特”）在内的区域性组织，在和平谈判与维护安全中正日益发挥重要作用。从20世纪70年代以来原苏丹和南苏丹签署的有关重大和平倡议，我们可以看出这些重要行为体所发挥的作用。
（一）《亚的斯亚贝巴和平协定》（1972年）
1955年，原苏丹南部地区的叛军以武力反抗原苏丹政府，战争第一次降临到该地区人们的头上。直到1972年，原苏丹政府与苏丹南方的阿尼亚尼亚（Anyanya）叛军签署了《亚的斯亚贝巴和平协定》（The Addis Ababa Peace Agreement），从而结束了长达17年的内战。据统计，共有50万人在内战中死亡，另有成千上万的人被迫流离失所，前往其他国家，尤其是到乌干达避难。距战乱地区较远的国家因感受不到战火的硝烟，通常不会聚焦原苏丹内战，因此此次内战并没有引起国际社会过多的关注。
在埃塞俄比亚已故领导人海尔·塞拉西皇帝的支持下，交战双方在亚的斯亚贝巴举行了谈判，并最终签署了《亚的斯亚贝巴和平协定》。海尔·塞拉西还充当了该协定的担保人。值得注意的是，这场谈判主要是在世界基督教会联合会（World Council of Churches）的调停下举行的，即交战双方是在苏丹基督教会联合会的游说下，接受了其伙伴组织世界基督教会联合会和全非基督教会联合会（All African Council of Churches）作为冲突的调解者。随后，全非基督教会联合会的秘书长伯吉斯·卡尔（Burgess Car）教士成了教会一方的首席调解者。
原苏丹南部地区恢复和平之后，在联合国的帮助下，战争的受害者从邻国返回了家园。许多非政府组织也进入原苏丹南方自治区，为重返家园的人设立重建与发展项目，并为冲突和解提供支持或相关服务。事实证明，在当时原苏丹政府财政存在困难且主要依靠美国援助的情况下，这些干预措施对于维持该国正常的秩序具有至关重要的意义。具体而言，在南部地区，“外国机构接管了当地政府的许多职能，其中包括教育、卫生保健、供水、农业推广、道路维修等方面”。
该协议对加法尔·尼迈里（Jaffar Nimeiri）政权大有裨益，他也因此而被南方人视为和平的缔造者。非洲其他国家领导人也将该协议视为一项重大的成就，认为它可以成为和平解决非洲大陆暴力冲突的典范。然而，尼迈里总统更关心的是如何继续掌权。当那些反对该协议的人，尤其是伊斯兰主义者对其政权构成威胁的时候，他屈从于他们的愿望并背弃了和平协定。由此，战争硝烟于1983年再次燃起，并肆虐了20多年之久。
（二）《全面和平协议》（2005年）
1983年，因尼迈里政权违反《亚的斯亚贝巴和平协定》，将实行自治的南方重新划分为3个省，随后又在整个国家实行伊斯兰教法（Sharia，沙里亚法）。原苏丹南方人坚决反对伊斯兰教法，因为生活在这里的大部分居民信奉基督教或传统宗教。在他们看来，原苏丹一旦实行伊斯兰教法，他们就会沦落成为二等公民。因此，原苏丹南方再次发动兵变，由《亚的斯亚贝巴和平协定》所带来的相对和平就此终结。
与原苏丹第一次内战不同，该国第二次内战引起了国际社会的广泛关注。国际社会之所以关注这场战争，原因主要包括以下几方面：原苏丹战区民众蒙受了深重的灾难；具有伊斯兰背景的奥马尔·巴希尔政治力量的崛起与当政；包括中国在内的亚洲跨国公司在当地开采石油等。当时，中国油企在苏丹开展了广泛的经营活动，当西方国家都在摒弃原苏丹政权的时候，中国政府成为该合法政权的主要支持者。这引起西方国家的不安。
于是，2005年，巴希尔总统领导下的原苏丹政府与约翰·加朗领导下的苏丹人民解放运动（或称苏丹人民解放军）经过和平谈判而最终签署了历史性的《全面和平协议》（The Comprehensive Peace Agreement）。实际上，最终签署《全面和平协议》的谈判由伊加特所主导，并在资金等方面获得了美国、英国和挪威所谓“三驾马车”的重大支持。然而，从本质上而言，这是政府与反政府武装之间的双边谈判，其他政治组织虽然也参与了谈判，但起决定作用的却是交战双方。当时，一些人士呼吁调解者将其他与之相关的人也纳入谈判进程，但并没有被采纳。《全面和平协议》的签署标志着原苏丹第二次内战结束。
协议的签署因此使双方在接下来的政治安排中处于了突出的位置。尽管如此，它还是受到了苏丹南方绝大多数人的热烈欢迎，因为其包含了民族自决方面的内容。苏丹南方的许多人已经厌倦了战争，并希望在他们所生活的地区能够建立一个新的国家。该协议无异于将在经年累月的战争中遭受了巨大苦难的南方人从战火中解救了出来。在此之前，已有成千上万的人遭到杀害或被迫流离失所。
事实上，如果没有来自国际社会，尤其是美国乔治·布什政府的压力，可能根本就不会签署该协议，更不用说协议的实施了。当然，许多南方人因布什总统在签署《全面和平协议》中所发挥的作用而对他感激涕零。那么，美国政府为什么在原苏丹积极推动双方停火呢？在一定程度上是为了其所谓的“反恐战争”，因为“九·一一”事件的主谋奥萨马·本·拉登曾于1991～1996年盘踞于此。在为本·拉登提供安身之处后，巴希尔总统面临着被美国打击的风险。为了避免遭受打击，他选择在谈判进程中与美国保持合作，并最终同意了《全面和平协议》。这是当时巴希尔总统同意签署该协议的部分原因。
中国对于美国等西方国家对原苏丹的制裁行为以及对国际刑事法院起诉苏丹总统巴希尔问题，一直持保留态度，与美国存在诸多分歧。因为中国在联合国安理会拥有否决权，所以美国很难在联合国安理会通过制裁巴希尔政权的决议。事实上，中国认为对巴希尔政府施压或制裁，不利于达尔富尔问题的解决，从而大力支持在达尔富尔地区恢复和平的努力。2007年，中国政府设立非洲事务特别代表，“旨在加强中国对非工作、密切中国与非洲国家和地区组织的联系、促进中非关系不断发展”。中国政府的非洲事务特别代表在达尔富尔和南苏丹的和平进程中发挥了积极作用。
总体而言，美国和中国对交战双方促和提供了支持，联合国安理会在最终签署《全面和平协议》的和平进程中并没有发挥重大作用，起决定因素的仍在于内部因素，即交战的直接面对方——原苏丹政府和反政府武装。可以说，和平谈判的成功及《全面和平协议》的签署是美国外交借助伊加特所取得的一项重大胜利。值得注意的是，联合国在随后派出了维和部队，以确保该协议得到贯彻实施。不仅如此，随着和平谈判走向成功，中国逐渐开始与苏丹人民解放运动进行接触，并在《全面和平协议》签署后，同意向原苏丹派遣联合国维和部队，毕竟中国也需要持久的和平来保护其在曾被苏丹人民解放运动宣布为军事打击对象的巨大石油投资产业。《全面和平协议》签署后，叛军与巴希尔政权共同组建了联合政府。就此而言，中国并没有改变其不干涉别国内政的外交政策。
尽管出现了一些令人担忧的困难，但《全面和平协议》的实施仍然取得了一些重大的成果。2011年，苏丹南方举行了历史性的全面公投。这简直就是一场盛会，而非政府组织则在其中发挥了重大的作用。这些组织游说普通民众为分离投票，这正是许多南方人长久以来的梦想。以青年分离组织（Youth for Separation）为例，它在朱巴动员了大批民众，并鼓励他们参与到支持原苏丹南部分离活动之中。原苏丹的一些主要领导人也积极支持这些非政府组织的活动，因为他们也赞同及时且和平地进行民族自决。
全民公投得以平稳进行，南苏丹共和国在2011年诞生。毫无疑问，美国的支持对这个世界上最年轻的国家的诞生发挥了关键作用。然而，管理这个国家要比领导者所预期的困难多得多。关键问题在于，《全面和平协议》时期所遗留下来的问题，如划分边界和分配石油收入等导致了南苏丹与苏丹之间关系恶化，石油产量大幅下滑，并最终爆发了边境冲突。联合国安理会迫使这两个国家停止敌对行为并进行谈判。值得注意的是，为了结束冲突和恢复这两个国家的和平与安全，这次美国与中国进行了合作。
就南苏丹内部而言，其高层领导人在独立后展开了激烈的争权夺利的斗争，而他们大多缺乏治国经验。如此一来，普通民众逐渐开始对国家将要走向何方提出了疑问。腐败日益猖獗，平民百姓越来越没有渠道对他们的领导人提出质疑。事实上，教会领袖和非政府组织的活动人士曾多次呼吁：希望南苏丹领导人能引领国家远离冲突危险的深渊，但这些呼吁基本上都没有得到回应。2013年12月，这个国家再次陷入暴力冲突之中，普通民众再次蒙受沉重的苦难。
（三）《解决南苏丹冲突协议》（2015年）
苏丹人民解放运动内部悬而未决的政治分歧导致南苏丹再起战争。2013年12月，曾被基尔总统任命为副总统的马沙尔在国民军发生内讧后逃离了首都朱巴。基尔总统随后指控他和苏丹人民解放运动的一些高层领导人发动政变。马沙尔拒绝承认这一指控，坚称这只是执政党压制改革呼声的幌子。于是，马沙尔动员了一支强大的武装力量，其武装人员主要来自南苏丹的第二大部族努尔人。这支武装力量随后向朱巴进发，旨在赶走忠于基尔总统的军队。需要指出的是，基尔总统为丁卡族人，而丁卡族是南苏丹最大的部族。
由于伊加特的成员国乌干达部署在南苏丹的部队及时干预，基尔政权没有被推翻。据说马沙尔的军队也从伊加特的另外一个成员国苏丹那里获得了武器。例如，南苏丹前总参谋长詹姆斯·霍茨（James Hoth）将军曾表示，喀土穆支持马沙尔是一个“公开的秘密”。在伊加特的领导下，经过几周的谈判，交战双方在2014年1月达成停火协议，但这并没有维持太长的时间。各方本计划于3月20日在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴重启实质性的和平谈判，但这一谈判直到3月25日才正式开启。和平谈判之所以被延迟，是因为谈判各方尤其是政府提出了各种附加条件。政府希望参加谈判的人仅限于交战双方，并声称如果其要求得不到满足，就会抵制谈判。
在美国的强大压力下，2014年6月，基尔总统和马沙尔在亚的斯亚贝巴签署了一份需要停火和制定达成最终和平协议之路线图的文件。由于石油产量急剧下滑和叛军威胁完全破坏石油生产，南苏丹政府所承受的压力尤为巨大。
在接下来几个月的时间里，尽管伊加特各成员国仍在向交战双方施加压力以期结束战争，但南苏丹交战双方之间的和平谈判并没有取得任何重大进展。双方此前所达成的停火协议基本被搁置一边。为了向交战双方施加更大的压力，伊加特和非洲联盟决定加大和谈的力度。非盟和平与安全理事会决定在伊加特的领导下设立一个新的谈判机制，或曰“伊加特+5”机制，即将卢旺达、尼日利亚、南非、乍得和阿尔及利亚等5个非洲国家纳入，希望借此推动谈判的进展。和平谈判原定于2015年2月19日重启。然而，由于基尔总统决定不再前往亚的斯亚贝巴，而是派遣其他人前去谈判，此次和平谈判因而胎死腹中。有鉴于此，美国警告南苏丹政府将会对其进行制裁。除此之外，非政府组织如非洲基督教会联合会也曾于2013年12月双方爆发冲突之前呼吁各方接受调停，但都无果而终。
对于南苏丹而言，一个无法回避的现实是：南苏丹经济的急剧下滑进一步加重了人们的灾难。暴力活动的重新抬头严重打击了南苏丹的经济支柱石油产业。由于许多油井被破坏或关闭，南苏丹的石油产量几乎下降了一半，日产量仅约16.5万桶，而这恰好又碰上了全球油价下跌情势。这使南苏丹政府极为焦虑，因为它需要将大量的资源用于战争。
石油产业的问题也对在南苏丹的中企产生了影响，这些企业因此遭受了重大损失。为了解决这些问题，南苏丹政府所采取的其中一项举措是劝说苏丹重新评估两国之间关于石油输送费用问题的协议，因为其石油经苏丹领土输往出口目的地所需的费用过于高昂。南苏丹前石油和矿产部长斯蒂芬·道（Stephen Dau）曾指出，南苏丹每运输一桶石油，需要向喀土穆支付9美元的管道费，另外还要向喀土穆另付15美元。南苏丹独立的时候，国际油价为每桶100美元，但现在油价已经降到了每桶50美元。此外，产油地区及其所属的州还要分走3%和2%的石油收入，如此一来，“中央政府就所剩无几了”。因此，斯蒂芬·道“呼吁国际社会考虑推动南苏丹与苏丹重新就石油问题进行谈判”。他还进一步表示，国际社会曾介入，要求南苏丹拯救苏丹经济免于崩溃，因此现在“国际社会也需要对南苏丹加以支持，或者是重新与苏丹进行谈判以争取较为合理的费用并返还南苏丹30亿美元，或者是直接向南苏丹提供财政支持以防止其经济陷入崩溃的境地”。
中国与其他国家并没有说服苏丹政府降低南苏丹需支付的款项。不过，南苏丹政府所面临的经济压力却在一定程度上推动了和平谈判进程。当然，来自美国等大国的压力也在软化各方的态度问题方面发挥了关键性的作用。如前所述，南苏丹政府与叛军在2015年签署了《解决南苏丹冲突协议》（Agreement on the Resolutionof the Conflict in the Republic of South Sudan,ARCSS）。南苏丹政府非常不愿意签署协议，并且在其中加入了许多此前被调解者驳回的保留条款。除此之外，南苏丹政府还特别敌视其他希望在推进南苏丹和平进程中发挥重大作用的团体。如此一来，非政府组织在恢复南苏丹的和平中基本无所作为。南苏丹基督教会联合会与世界基督教会联合会曾就此指出：“基督教会曾一直是和平的工具，在签署1972年《亚的斯亚贝巴和平协定》和2005年《全面和平协议》的过程中发挥了重大作用，但最近以来，基督教会联合会的作用已经大大降低。”
在伊加特的安排下最终签署的《解决南苏丹冲突协议》，基本上没有将非政府组织纳入进来。事实上，交战双方都不愿意让这些组织介入和平进程并签署协议。之所以会出现这种情况，一方面是因为伊加特并没有像签署《全面和平协议》时那样坚决奉行包容性的原则，另一方面也是由于一些排他性组织所开展的游说活动。
由于南苏丹政府并不完全愿意签署《解决南苏丹冲突协议》，因此在全面履行协议中的所有义务方面大打折扣。尤其需要指出的是，它拒绝追究在南苏丹施暴者的责任和伸张正义，一些政府高官就曾公开表示反对这么做。以国防部长库尔·曼扬·居克（Kuol Manyang Juuk）为例，他曾宣称新的民族团结政府对追究责任不感兴趣，其首先需要关注的是进行民族和解和落实和平协议。联合国驻南苏丹特派团（“UNMISS”，简称“南苏丹特派团”）人权事务主管尤金·恩多雷（Eugene Nindorere）曾强调指出：“由于缺乏实施转型正义（TransitionalJustice）的条件，南苏丹将因此面临诸多挑战，从而根本无法对那些在2013年之后的战争中犯下暴行的人进行审判。”
在开出许多空头支票后，基尔政府与叛军并未能创造长时段的和平环境。2016年7月，马沙尔的卫队与基尔总统的卫队在总统府外爆发流血冲突，战火随后延伸到了朱巴的其他地区。该地区的各个国家并没有紧急且协调一致地向冲突方施加压力，以迫使他们停止流血冲突并重新执行协议。与之相反，政府军一直在开展军事行动，并最终将叛军赶出他们在朱巴的兵营，叛军被迫逃往刚果（金）的边境地区。马沙尔逃到了刚果（金），后转至喀土穆接受治疗。他的一些部队现在正在刚果（金）休整。随后，基尔总统解除了马沙尔在2016年4月建立的民族团结过渡政府中所担任的第一副总统职务，改由苏丹人民解放运动的另一位成员塔班·邓·盖（Taban Deng Gai）担任此职务。联合国安理会批准在朱巴增派4 000人的区域保护部队。
战火导致大量平民失去家园，新一轮的冲突进一步加剧了南苏丹的人道主义危机。成千上万的战争难民被迫前往周边国家，尤其是苏丹和乌干达。南苏丹特派团副团长乌萨马·艾哈迈德（Osama Ahamed）大使表示，当战火在朱巴平息后，使馆每天都会收到500多份前往苏丹的申请。来自南苏丹的难民也给乌干达带来了越来越大的压力。据报道，自2016年7月以来，已经有8.5万多人离开南苏丹，从而使南苏丹的难民总数增加到了31.5万人。而另一些失去家园的人并没有逃往其他国家，而是在南苏丹的农村地区艰难度日。据称，共有7万多人滞留在离朱巴很近的旺都鲁巴地区的丛林中，他们在那里根本就得不到人道主义援助。南苏丹国内流离失所的人的总数已经非常庞大，其中成千上万的人被南苏丹特派团所设立的平民保护点收留。此外，这些流离失所的战争难民还面临着严重的粮食短缺问题，现主要依靠国际援助来解决。例如，美国自2013年南苏丹内战爆发以来，已经提供了总额达16亿美元的援助款项，是向南苏丹提供人道主义援助最多的捐助国。
南苏丹的局势可能还会进一步恶化，因为其负面影响还对周边国家的安全形势造成了破坏，而这些国家当中有些要对南苏丹持续不断的冲突承担一定的责任。据悉，乌干达和苏丹分别对交战双方进行了支持。乌干达长期支持基尔政权，苏丹因此而经常指责乌干达支持叛军与政府军进行对抗。与此同时，基尔政府也一再指责苏丹领导人支持包括马沙尔在内的叛军来推翻其统治。
南苏丹政府和苏丹政府最近均承认在支持对方的敌人，不过，他们正在寻求重新建立友好关系。由于巴希尔总统收留了马沙尔，南苏丹尤其希望改善与苏丹之间的关系。2016年8月22日，南苏丹新任第一副总统塔班·邓·盖在几名部长的陪同下访问了喀土穆。随行的库尔·曼扬·居克将军在一场新闻发布会上表示：“苏丹在南苏丹对一些武装叛乱给予支持，南苏丹也在支持苏丹的武装叛乱分子与政府军进行对抗。我们同意，我们应该终止对这些武装组织的支持，以此促进我们两个国家之间的和平。”需要深思的是，这并非两国第一次承诺不再支持对方国内的叛军，因此它们之间的关系能否得到改善，仍然还是一个未知数。
