中国参与非洲公共卫生治理：基于医药投资合作的视角（三）

作者简介:

迟建新，中非发展基金党委书记、董事长、高级工程师（北京100033）。

关键词:公共卫生治理 中非合作 医药投资 “非洲药房”

（三）国际竞争层面
目前，非洲销售的医药制品来源为以下3种：第一是发达国家的大型医药企业（约占非洲医药市场份额的70%），如辉瑞、雅培、诺华、罗氏、葛兰素-史克等在非洲的代理商和制药厂，这些拥有大量专利药的跨国企业垄断了高端药品市场。欧美药品在非洲中高端市场上口碑良好，民众和医生对欧美药品的质量、种类齐全性、品牌等具有较高的信赖度，它们占据了非洲药品投资市场的先天优势。

第二是发展中国家（不包括非洲的国家）的医药企业（约占非洲医药市场的20%）。近年来，巴西、印度和中国的制药业发展迅速，积极开拓对非洲医药出口和在非洲的药品生产。其中，知名的印度企业包括南新、阮氏等国际化制药企业。本课题组在非洲实地调研时感受到，不管在贸易环节，还是投资领域，非洲医药市场上的“印度身影”随处可见。印度在非洲国家主要销售制成剂。事实上，在疗效、质量方面，印度药品和中国药品之间区别并不大，而印度药品的价格和渠道优势明显，在非洲中低端市场占据重要地位。印度在非洲的药品价格优势主要来自于其规模、专利制度、政府支持等。印度政府支持药企仿制西方药企专利药，疗效相近的仿制药价格仅为西方专利药的10%～40%。由于价格便宜，印度的仿制药受到低收入国家、国际组织和慈善机构的欢迎。同时，印度药企在非洲市场开拓力度大，无论是政府采购、国际社会捐赠，还是私营药店，印度药厂均已深度渗透，非洲国家很多大的私营药房均为印度人开设。由此可见，随着印度药企近年加紧布局非洲，通过贸易、投资等方式不断向非洲医药市场深处渗透，可以预见未来中国中低端药物领域将在非洲面临来自印度企业的强力竞争。

第三是非洲本土制药企业（约占非洲医药市场的10%）。非洲本土药企绝大多数虽为小规模的私人企业，竞争力较低，但需要注意的是，近年来，非洲国家对医药行业的战略重要性的认识不断深化，非洲国家开始不断提出医药产业本土化生产的要求。未来非洲国家将陆续通过非盟、区域性经济合作组织以及各国政府监管部门相继提出相关要求，非洲国家对药品国产化的要求可能逐步提高，中国开拓非洲市场的难度面临上升。


因此，随着欧、美、印企业不断向非洲医药市场深度渗透，垄断公立市场订单，中国医药企业未来投资非洲的竞争和难度都在上升。可以说，未来几年是中国医药企业进入非洲市场的“战略时间窗口”，中国企业如不抓紧布局，中国医药产业将失去一次国际化的重要机遇，非洲的“门”关上了，再要进去就更难了。

拓展中国对非医药投资市场的对策建议
如前所述，中国对非医药投资尚处于起步阶段，未来行业前景和战略意义重大，当前宜多措并举，抢抓机遇，支持企业提升对非医药投资规模和层次。

（一）搭建部际协调机制，抢抓医药产品国际化战略机遇
第一，加快建立“中国医药国际化促进中心”，协调推动医药国际化进程。建议国家食品药品监督管理总局、卫计委、发改委、商务部、外交部、海关总署等相关部委联合成立部际协调机制，并设立“中国医药国际化促进中心”，以实体机构促进对外医药投资和贸易。

第二，加强与国际组织、非洲区域性组织和非洲国家政府的标准、认证协调。由该中心负责，在政府层面上强化与世界卫生组织等国际机构在医药预认证（PQ）、国际采购方面的协调，协助中国企业和卫生产品进入联合国相关机构、国际慈善机构的采购名录；强化与非洲区域性组织和各国政府之间的协调，推动中国医药标准和产品“走进非洲”。

第三，加强对非医药贸易和投资规划，抓紧布局。加强对非洲医药市场的研究和跟踪，摸底非洲主要国家市场容量、竞争形势、监管政策、准入门槛、优惠政策、基础设施等各种软硬条件，尽快制定对非医药贸易和投资规划，确定重点国别或区域，抢抓战略机遇。

（二）将医药产业作为“国际产能合作”重点领域，提升中非医药投资合作层次
第一，建议将医药产业作为中非“国际产能合作”重点领域，加大对对非医药投资的支持力度。目前，中国将东非的埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚列为“国际产能合作”战略的先行先试国家。中国原料药、普药产能巨大，面临巨大的竞争压力，同时，医药行业整体也面临行业内转型升级的历史任务。而这一产业正是非洲国家普遍空白且亟待发展的领域，投资非洲医药有望取得良好的经济和社会效益。未来，中方可将医药行业整体作为中非产能合作的重点行业，提升政策支持力度。

第二，支持企业布局非洲疫苗行业，助力提升中国在非政治影响力。在医药产业中，疫苗子行业具有基础性、不可或缺性特征，非洲国家的每个人都需要定期或不定期使用，疫苗使用依赖于人口基数而非经济发展水平，覆盖面广。且疫苗使用一旦中断，可能给相关国家带来巨大的健康风险和政治压力。当前，非洲国家疫苗市场主要被西方国家及其药业巨头控制，国际疫苗和免疫组织——全球疫苗免疫联盟（GAVI）——也更多代表西方药企利益，非洲国家具有多元化疫苗来源的现实诉求。而中国目前是世界上最大的疫苗生产国，建议将疫苗行业作为中国对非医药投资的重中之重，加大对前期投入、研发和认证的支持。

（三）选择重点非洲国家，探讨打造“非洲药房”的可行性
第一，借鉴印度医药产业发展经验，探讨打造“非洲药房”。“世界药房”印度医药产业的发展，在很大程度上得益于政府在专利制度、监管政策、国际协调等方面对仿制药的支持。印度药企的这种制度优势在中国难以获得，但有望在非洲找到一个基础设施条件较好、在医药仿制制度上具备优势的国家，借助中国资本、技术和人才，打造“非洲药房”。根据世界卫生组织的《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs），当一国公共卫生系统受到某种疾病的严重威胁时，可以激活“强行仿制条款”，该国政府可向世界贸易组织（WTO）申请持有相关药物专利的企业允许该国企业生产其原研药。在非洲，艾滋病、疟疾、结核病、埃博拉疫情等传染病的严重程度已经足以激活该条款。建议中方选取基础设施相对较好的非洲国家，开展专利和强仿制度的深入调研，探讨打造“非洲药房”的可能性。

第二，关注非洲主流医药市场国家的并购机会。近年来，印度、中东和南非企业通过并购非洲本土医药企业，实现了在非洲的快速成长，而中国医药企业对非投资尚未进入非洲主流市场国家。中方未来可鼓励有条件的医药企业，关注南非、埃及、肯尼亚、尼日利亚等国的医药企业并购机会，包括发达国家药业巨头在非药企及其品牌，最大限度地利用发达国家的科技、人才、资源，获取发达国家技术溢出效应，增强研究开发与自主创新的能力，尽快跻身非洲主流市场。

第三，探索在非洲国家建立医药工业园区或大型医药企业的可行性。中国对非投资的医药企业目前均为小型药企，产品单一，难以实现规模经济和范围经济。未来中方可探讨在基础设施和医药专利制度等具备相对优势的国家，由国内大型医药企业牵头，建立医药工业园区或大型医药生产基地，整合医药产品研发、生产、包装、物流等上下游企业，争取优惠政策，加大非洲市场开拓力度。

（四）积极援助非洲国家区域性药品监管机构，支持建立泛非或非洲区域性药品标准
药品认证是当前中国医药企业进入非洲的主要难点之一，非洲医药市场的割裂性是中国企业不愿对非洲市场进行投入的主要原因之一。当前，中方宜加大对泛非医药标准统一和非洲区域性医药标准统一的介入和支持，力促这一问题的解决。

第一，积极援助、参与“非洲药物管理协调计划”（AMRHP）的制订和实施。近年来，非盟在世界卫生组织、盖茨基金会、世界银行、美国和英国政府等的支持下，推进制订非洲统一的非洲药物管理协调计划，该计划一旦变为现实，将极大便利非洲国家间的药品认证，实现标准统一和互认，非洲的药品质量和产品注册程序管理也将发生巨大改善，对中国药品制剂直接进入非洲国家非常有利。因此，中国应尽快以资金援助、技术支持、专家派驻、专业人员培训等方式参与非洲药物管理协调计划的制订和推进，并力促将中国医药标准与非洲医药标准实现互认互通。

第二，积极参与非洲区域性医药标准的制订。根据北京大学全球卫生中心的最新调研成果，目前，东非经济共同体五国正在推进医药标准统一和检验结果、证书互认，有望于2016年实现药品统一流通。西非国家经济共同体（ECOWAS）十二国也已处于“区域性医药统一认证准入项目”的初级阶段。另外，南部非洲四国（津巴布韦、赞比亚，博茨瓦纳、纳米比亚）建立了相关协调机制，已经开始谈判医药标准统一互认。未来中国应积极参与、援助这些区域性医药标准统一项目，力促中国医药标准与非洲相关区域性医药标准互认互通，为企业进入非洲市场提供“终南捷径”。 

（五）加强对医药投资项目的资金支持，提升企业的投资能力
与其他制造业项目不同的是，医药投资项目在完成建设之后，还需经过验厂、药品报批和注册等监管环节，从开工到投产，快则两三年，慢则四五年，投资周期长。同时，高规格医药投资项目往往意味着高投入，资金需求较大。

第一，探讨设立对非医药投资风险补贴资金，缓解企业资金压力。探讨由财政出资，建立对非医药投资风险补贴资金（财政补贴性资金，而非投资资金），为对非医药投资项目，尤其是高规格医药、疫苗项目等进行支持，补贴其市场调研、前期研发、认证注册、渠道开拓等方面费用，为企业分担投资风险。

第二，探讨设立政策性“中国医药国际化促进基金”，并委托专业机构管理。当前，中国医药产业国际化步伐滞后，而印度等国正抓紧布局发展中国家市场，并且在发达国家市场也已占据一席之地。有鉴于此，中国医药产业国际化亟待得到政府相关部门的支持，否则将失去这一战略领域。建议中方探讨设立政策性的“中国医药国际化促进基金”，以股权投资模式支持企业开展海外医药投资和并购，开拓国际市场，转移优势产能，并借助中非发展基金等现有专业对外投资团队管理，提升投资效率。

第三，鼓励金融机构创新融资产品，支持企业投资非洲医药行业。针对医药行业前期投入大、检验与认证周期长等特点，中方可鼓励国家开发银行和各商业银行创新融资产品，制定特别的融资政策增加对这些企业融资需求的供给，积极设计业务品种和模式，为对非医药投资企业提供全方位的金融服务；探索企业以境外股权、土地等做抵押，由境外银行出具保函的“外保内贷”融资模式。

第四，进一步提升中非发展基金实力，支持成立“对非医药投资子基金”。即顺应非洲发展大势和中非合作需要，发挥中非基金已有投资团队、品牌和影响力优势，快速提升中国对非医药投资层次；鼓励中非发展基金创新投资工具，如通过债务性融资工具等，支持非洲投资企业发展；给予中非发展基金更多政策支持，例如中非基金相关投资项目在境内上市时，豁免其国有股转持义务，提高中非基金的投资和退出效率。从资金、人才、政策等方面积极支持中非发展基金成立“对非医药投资子基金”，以商业化方式联合中国企业投资非洲医药行业。

（六）打造中国医药产品的国际品牌，提升非洲市场对中国医药的认可度
中国医药的国际化过程首先是树立中国医药国际品牌的过程，打造中国医药的安全、高效、廉价、可获等“非洲品牌”势在必行。

第一，支持中国医药企业参加各种国际卫生产品展会。中方相关部门根据展会的级别和实际效果，为参展企业承担一定比例的参展经费，以此鼓励中国医药企业积极参展，扩大自主品牌知名度和影响力。

第二，资助中国医药企业在重点国家或潜在目标市场的广告投入。如为企业负担一定比例的国际广告投入，或以广告方案招标或评比奖励方式等进行。

第三，国内财税体系要支持中国医药的自主品牌销售。鼓励提升制成剂、品牌药的销售比例，根据制造业企业的自主品牌的销售额按一定比例实行税收抵免等鼓励措施。

第四，引导国际主流媒体宣传中国医药产业的成就和成功案例。如前所述，非洲医药市场存在低端药、陈旧药恶性竞争的怪圈。中国企业生产大量的中低档新药品种，如果能进行合理推广，使非洲人接受这些廉价、实用新药，将存在巨大的市场空间。

（七）引导医药企业共建共享非洲售后服务体系，着眼长远开拓非洲市场
售后服务体系缺位是中国医药产品和标准在非洲认可度相对较低的一个重要原因，药企欲开拓海外市场、在中长期内打开局面，完善的售后服务体系不可或缺。同时，在医疗器械和诊断设备领域，中国相对于印度等具备竞争优势，如能完善售后服务，展开错位竞争，有助开拓深耕非洲市场。

第一，引导医药企业共建共享非洲售后服务体系。一方面售后服务体系不可或缺，另一方面存在非洲现有市场规模不足以支撑各家企业自建售后服务体系的情势。鉴此，中方可考虑通过政府或行业协会进行协调，搭建中国医药非洲售后服务平台，各企业共享服务，分担成本，解决售后服务问题，同时贴近市场，根据客户的售后反馈调整包装、设计等，不断贴近当地需求。

第二，支持医药企业在重点非洲国家建立售后服务网点。对于对非出口规模较大的医药企业，尤其是医疗器械企业，中方相关部门应鼓励其在重点非洲国家构建售后服务网络，提升自主品牌影响力。

（八）投建非洲医药物流中心，助力完善非洲医药供应链
非洲医药产业物流体系的落后是对非医药投资的一个短板，有时医药企业即使获得非洲政府大额订单，但在全国范围的配送方面要么无能为力，要么导致成本高企，仅靠医药企业自身力量难以弥补，但其中也蕴藏投资机会。

第一，探讨成立高规格非洲医药物流企业，支持中国医药在非洲的认证、推广、营销、配送等。即投建高规格、高标准的非洲医药物流企业，协助中国厂商在非洲国家注册医药产品，开拓非洲市场；或从政府层面争取非洲国家政府对该物流企业的“特别认证”，凡是通过该物流企业包装、分销的医药产品，在认证方面享受“绿色通道”或“快速通道”，帮助中国医药快速进入非洲市场、打开局面，同时也有助于保障中国医药产品的质量。

第二，投资建设非洲医药贸易中心。前已述及，非洲医药贸易市场条件落后，可引导中国医药物流企业投资枢纽国家医药贸易、仓储和交易中心，以改善非洲国家商业基础设施条件，提高供给效率。同时，中方可考虑为医药贸易中心申请保税区资格，便于药品的分装和转口贸易，以辐射周边国家。这一方面可使中国药企有效完善部分非洲国家的医药供应链状况，降低投资项目运营和生产成本；另一方面，有助于中国药企填补非洲国家在这一业态形式中的空白，抓住投资机会。

（九）强化政府支持和服务，提升中国医药企业海外市场开拓能力
国际化经营能力和流通环节是中国医药企业的短板，当前应加强政府在这方面的支持和服务，着力提升企业的海外市场开拓能力。

第一，为企业通过国际组织认证提供技术支持和国际协调支持。调研显示，中国医药企业在与世界卫生组织等国际组织进行交流时，缺乏沟通对话能力和经验。但中国医药企业要想快速实现国际化、进入非洲市场，必须借助国际机构的渠道，即指导、协助中国医药企业进入联合国的推荐目录，取得推荐供应商资格，以便获得国际机构和非洲国家政府的大额订单。

第二，争取与非洲重点国家实现医药标准互认。即借助中非合作论坛、双边政府交往、高访等平台，与南非、尼日利亚、埃及等非洲主流医药市场国家商洽推动医药标准互认，为中国医药进入非洲市场排除制度障碍。

第三，强化对医药企业的“走出去”培训和指导。医药企业在“走出去”过程中，面临区域和产业环境复杂、行业结构复杂且变化快、地区差异性显著、受法规政策影响很大等挑战，由此建议发改委、商务部、外交部、国家食品药品监督管理总局、卫计委、海关总署等有关部委以及行业协会对医药企业进行系统性的联合培训和指导，在战略、运营、法律等方面给予企业帮助。

第四，提供非洲医药产品注册指导。课题组调研表明，产品注册是中国医药企业走向非洲的关键难题之一；市场割裂，注册流程和标准各不一致，法规不一，语言不通，都给医药企业带来困扰。因此，建议中方有关部委加强对中国医药企业走向非洲的注册指导和技术支持。

第五，加强市场开拓信息服务。目前，多数非洲国家尚难觅中国医药产品代理商身影，中国企业仍在依靠展会、业务考察甚至电子邮件进行零散的市场开拓。故，建议中国政府有关部委或行业协会建立动态跟踪、监测与发布体系，做好信息保障工作，组织摸底国际机构和慈善组织采购招标程序，收集并及时提供医药产品国际招标信息；了解非洲医药物流和渠道结构，充分排查潜在业务合作伙伴、进口商、当地经销商、批发商，研究当地政府政策等，编制《中国医药企业服务非洲市场指南》，为企业开拓非洲市场提供系统信息支持。

（十）尝试医药领域投援结合，发挥中国传统优势
中非医疗合作，起步于对非医疗援助，也积累了一些资源和经验。未来中方在开展对非医药投资、贸易过程中，建议与援助有机结合起来，提升中国医药产业的整体影响力。

第一，将援建医院及相关基础设施、派驻医疗队等与医药投资和贸易结合起来。试点援建医院由中国企业运营模式，提升中国医疗技术、医药产品的使用比例。中国援建的公路、电力、供水等基础设施项目等均可考虑结合医药投资项目进行选址和建设，节约企业长期成本。经过50多年的发展，中国援非医疗队已形成了长效稳定的工作制度和机制，在为当地提供诊疗服务、技术培训的同时，也建立了多个层次的信息沟通和传播友谊的渠道，未来可进一步加大医疗队派驻和药品配备力度，充分利用医疗队渠道资源，宣介中国的廉价实用药品，引荐医药项目投资机会，助推中国医药企业更好地开拓非洲市场。

第二，提升对非洲医务工作者培训力度。中国医药产品走进非洲，离不开非洲本土医务工作者的认可和参与。近年来，中国加大了对非洲留学人员的教育支持力度，未来可考虑提升医药学科非洲留学生的比例，使非洲医生和医学教育者从根源认可中国医疗标准、技术和产品。

（十一）加强对中国医药企业国际经营行为的监管，规避声誉风险
医药行业本身技术含量较高，非洲国家缺乏控制质量的能力，且医药产品本身蕴含的质量和声誉风险较大。为此，中方必须着眼长远，加强监督，提升中非医药合作的产品质量。

第一，加强与非洲国家的医药监管技术合作。加强对非盟、次区域组织、非洲国家医药监管机构的技术援助，提升其监管能力，同时也有利于推行中国标准，为中国医药产品进入非洲创造良好的监管与政策环境。考虑由行业协会牵头组织，中方可与国际第三方权威检测机构或独立设计针对在非的中国医药产品检测中心，并与当地的药监部门实现合作关系，出具权威的检测或验证报告，确保对非医药产品的质量安全，与当地正规流通渠道相衔接。

第二，探讨建立中非医药合作“白名单”和“黑名单”制度，并与非洲国家医药监管机构共享相关名单。即对于有实力、讲信誉的中国医药企业，建立“白名单”，在出口、对外投资审批过程中给予免检、快速审批等“绿色通道”，确保有质量的中国企业和产品能快速进入非洲市场；针对在过去出现过质量问题，或存在声誉风险隐患的中国医药企业，建立“黑名单”，在整改完善前，严禁其开展对非医药出口或投资。